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光伏新政何不一步到位?

来源:国际能源研究所 作者:秩名 2019/02/25 15:30

中国太阳能光热网讯:2月18日下午,国家能源局举行座谈会,召集相关企业、地方政府、行业协会和金融机构就2019年光伏发电建设管理工作征求意见。随即自媒体广泛传播意见内容,市场积极响应,光伏相关上市公司全线飘红。

 

征求意见的亮点包括:财政部定补贴总额“量入为出”;国家发改委定补贴上限,不得突破;国家能源局定竞争规则,公开公平公正;企业定补贴强度,良币淘汰劣币;市场定建设规模,不再计划指标。

 

另外,具体办法中还有六个关键点,一是明确将光伏项目分为需要国家补贴和不需要国家补贴项目,无需补贴项目完全放开,不限规模;二是解决去年户用光伏“5·31政策”遗留问题;三是明确项目建设期限,延后两个季度还未建成者,取消补贴资格;四是项目招标由各省组织,由国家能源局统一排序,统筹确定;五是除扶贫、户用和原已批准的特殊项目外,分布式和地面电站全部采用竞价方式获取补贴指标。通俗来讲,就是谁要的补贴少,谁就能优先获得装机容量,直至补贴分配完毕;六是首次将户用光伏单列并给予单独指标,实施固定补贴。

 

这次座谈会让悲观情绪笼罩的光伏行业如沐春风,业界普遍给予较高的评价。如何让政策发挥更大的效应,笔者就实施办法中的相关问题提出三点政策建议。

 

发挥地方政府积极性

 

这次征求意见明确,由各项目单位申报度电补贴金额,各省能源局组织汇总,报送国家能源局,由国家能源局统一排序,统筹确定。这一政策的目的是全国一盘棋,竞争补贴价低者优先,直至补贴总额用完截止;规则公开公平公正,有利于良币淘汰劣币,成本控制好,管理效率高的企业优先胜出;原有的路条、寻租将失去生存的土壤;量入为出,新增加的光伏电站不再存在欠补问题;使得项目非技术成本下降,地方不太会坐地要价、坐地涨价,所有申报的项目都趋于零利润边缘,任何变相涨价行为都将让项目失败。

 

但这一政策如何使地方政府发挥积极性呢?

 

一些地方政府有意发展新能源产业,期望上马更多的新能源电站,但由于各种原因,如光照条件不佳等,竞争补贴竞争力不足,难以在国家“大盘子”中胜出,甚至可能全省(市或区)覆没。地方政府只负责上报,无法确认最终本省中标多少项目、多大规模,将给各省的能源整体规划增加了不确定性和复杂性。一些省及地市政府也愿意拿出配套补贴支持本地区新能源电站投资,如何将地方配套补贴支持融入国家的“大盘子”,以推动区域能源转型?

 

要解决这一问题,笔者建议,将财政部确定的补贴总额“切蛋糕”,分配给省级政府。根据光伏发展的规模、潜力、并网消纳、能源转型等因素按块块“切蛋糕”,各省根据国家的切块及省内配套补贴,在省内由光伏电站投资企业竞争补贴,通过竞争排序的方式优选出可享受补贴的项目,省能源局将省内中标项目汇总报给国家能源局。

 

这一办法的好处是:有利于调动地方政府的积极性,多方筹措地方补贴资金,既补充了国家级补贴金额不足,又扩大了新能源投资规模;有利于地方因地制宜,地方补贴可根据地方特色和发展需要在户用、分布式、地面、扶贫等方面进行调剂;有利于地方竞价模式创新,地方能源局可依照国家能源局制定的规则,增加竞价模式的多样性和创新性,更自主、更高效地安排本省补贴,例如设计省内扶贫和户用的竞争规则。

 

由于普遍采用国家能源局制定的竞价排名原则,有标准可依,有数据可寻,有材料可证,过程公开公平公正,地方不存在任何寻租机会;有利于减轻国家能源局统筹的压力,大多分布式项目规模小,全国上报的项目可能达数万数十万,排序冗长。虽然借助数字化分类,工作效率比较高,但办公室工作人员核对工作繁琐,倒不如交给省级能源局。国家级机构可从繁杂的事务性工作中解放出来,集中精力于规则制定及实施情况监督检查。根据各省上报材料,可建立公开透明的数据库,供各地方相互学习、相互竞争、相互监督,并根据各地执行情况,每年动态调整蛋糕分配比例。

 

促进全光伏项目竞价

 

此次座谈会提出了对光伏发电项目实施分类管理。对于需要国家补贴的项目,分为五类:光伏扶贫项目、户用光伏项目、普通光伏电站项目、工商业分布式光伏项目,以及国家组织实施的专项工程或示范项目(包括国家明确建设规模的示范省、示范区、示范城市内的光伏发电项目,以及跨省跨区输电通道配套光伏发电建设项目等)。根据国家确定的年度新增项目补贴总额,将对五类项目分类施策,依据市场竞争原则组织新增光伏发电项目的建设。

 

参与竞争补贴的有三类:工商业分布式、普通光伏电站以及国家专项和示范项目,由地方通过招标竞争组织项目,国家根据补贴额度通过排序确定补贴名单。

 

其中,光伏扶贫和户用光伏项目不参与市场竞价机制。光伏扶贫项目按国家相关政策执行,户用光伏则根据切块的补贴额度确定的年度装机总量和固定补贴标准进行单独管理。

 

但笔者认为,光伏扶贫和户用光伏这两类项目也可采用市场竞价补贴模式,分开列预算,类似执行“量入为出”的市场竞争规则。

 

若直接对户用光伏分指标,极有可能引起抢装现象,也会因指标问题产生寻租现象。建议户用光伏采用类似竞价模式,各省向国家能源局上报本年度户用光伏预算,国家能源局综合考量各种因素,按一定的公式计算,将补贴金额分配至各省。省内以乡或县为单位进行报价竞争,价低者优先获得项目批准。同时,各省可参照领跑者项目的标准,制定相应的技术参数以及采购标准,避免“劣币驱逐良币”。

 

光伏扶贫有其特殊性,是国家的一项福利性政策,因此,如何将光伏扶贫项目落实到有需求的贫困地区是关注的重点。市场竞价补贴模式,一方面有利于降低扶贫成本,用更少的钱建更多更大规模的电站,帮扶更多的贫困地区和贫困人群,发挥出更大的价值;另一方面有利于降低扶贫中的寻租机会,让光伏扶贫也成为一块净土。国家能源局和地方政府可制定类似竞补规则,同时对扶贫项目进行工程质量和运营维护的把关,明确光伏扶贫项目的技术参数,所需采购产品的质量要求,确保质量技术过硬、成本够低、竞争力够强的光伏企业能够拿到扶贫项目。

 

依照项目类型“切蛋糕”

 

此次座谈会建议工商业分布式、普通光伏电站以及国家专项和示范项目三类由地方通过招标竞争,国家根据补贴额度通过排序确定补贴项目名单。

 

但工商业分布式、普通光伏电站及专项和示范项目的投资成本差异比较大,放在一个篮子里混合比较的结果是,普通光伏电站轻松胜出。笔者认为分类后,同类项目竞争,更有利于资源的优化配置。

 

笔者建议,将补贴总额按条条(即按类型)“切蛋糕”,按照光伏发电项目的五类,确定各自的补贴金额。一方面,有利于落实国家能源转型的优先目标。如果主要任务是扶贫,扶贫的补贴额就会放大;如果偏向分布式,分布式的补贴就加大;另一方面,有利于市场各主体对国家政策偏向、主要支持的项目类型有更清晰的判断,有助于各企业规划长期竞争力的安排。

 

此次国家能源局召开的座谈会是光伏政策转型的重要拐点,国家发改委及能源局定规则而非批项目,传统计划经济模式下的定规模分指标的套路将成为历史,国家财政部、发改委及能源局各司其职、分工配合、相互制约,充分发挥市场机制作用,实现光伏行业良性发展。

 

配合此次座谈会呈现的五大亮点,笔者认为,国家财政部确定了补贴总额后,国家发改委可根据国家能源转型方向和扶贫重点,按光伏项目的五大类型,先进行条条分配各类型补贴预算,再按区域能源发展的重点和顺序,进行块块切割,在各省级区域中进行分配。据此,国家能源局负责规则制定,并监督规则的执行,五大类的项目都可通过竞补方式,让竞争力强的企业在竞补中胜出。各省级及地方政府根据其发展需要及财力可能,因地制宜,确定配套补贴和方向,遵照国家级规则,省内竞补排名,推动光伏事业在各区域的发展。省级能源局定期汇总,并汇报各地方的模式、成果和数据,由国家能源局汇总和总结。国家财政部、发改委和能源局可动态调整下年度补贴总额、分配比例和规则改进。

 

对新增光伏项目,此次座谈会的五大亮点及后期科学合理的流程设计,可以解决光伏政策延续性、稳定性和可预见性问题,也彻底解决了新增项目补贴拖欠问题,让光伏行业真正成为阳光下的净土产业,健康可持续发展可期可待。就存量电站长期拖欠的补贴以及存量电站未来的补贴难题,我们在《一手好牌打得稀烂,光伏行业如何更好》以及《可再生能源电力配额制,只能回归本源另起炉灶》中,提出了粗浅的建议和方案,以抛砖引玉,继续探讨,研究出切实可行的系统解决方案。

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